哈尔滨市人民政府关于加强困境儿童保障工作的实施意见
哈尔滨市人民政府关于加强困境儿童保障工作的实施意见
哈政规〔2018〕7号
各区、县（市）人民政府，市政府各有关委、办、局：
为深入贯彻落实《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号）和《黑龙江省人民政府关于加强困境儿童保障工作的实施意见》（黑政规〔2017〕9号）精神，建立健全儿童保障工作体系，切实保障困境儿童生存、发展、安全等权益，推动儿童福利事业持续健康发展，现结合我市实际，提出如下意见。
一、全面把握困境儿童保障的总体要求
（一）指导思想
全面落实党的十九大精神，按照党中央、国务院和省委、省政府决策部署，以促进儿童全面发展为出发点和落脚点，坚持问题导向，强化家庭履行抚养义务和监护职责的意识和能力，综合社会保障、社会福利、社会救助、综合治理、慈善关爱等政策和资源，分类施策，精准帮扶，不断提高困境儿童保障服务水平，为困境儿童健康成长营造良好环境。
（二）基本原则
——坚持儿童权益优先，倍加关爱。对儿童给予优先保护、优先保障，把儿童福利保障工作放在民生保障工作的突出位置，在制定政策、提供福利、推进工作过程中优先考虑儿童的生存与发展。
——坚持家庭尽责，依法监护。强化家庭是抚养、教育、保护儿童，促进儿童发展第一责任主体的意识，大力支持家庭提高抚养监护能力。依法为困境儿童明确监护人，并督促监护人切实履行监护责任，形成有利于困境儿童健康成长的家庭环境。
——坚持政府主导，社会参与。各级政府要紧紧围绕困境儿童生存发展需要，研究制定符合当地实际、切实可行的分类保障政策措施，鼓励社会广泛参与儿童福利和儿童救助保护工作，孵化培育服务于儿童的志愿者队伍和社会公益慈善组织，健全工作机制，统筹各方资源，使困境儿童在全社会关爱下幸福生活。
——坚持突出重点，分类保障。针对困境儿童监护、生活、教育、医疗、康复、服务和安全保护等方面突出问题，根据困境儿童自身、家庭情况分类施策，促进困境儿童健康成长。
——坚持政策衔接,用好资源。困境儿童保障工作要与现行孤儿保障、最低生活保障、特困人员救助以及残疾人两项补贴等制度相衔接，用好、用足现有政策资源。
（三）总体目标
加快形成家庭尽责、政府主导、社会参与的困境儿童保障工作格局，建立健全与经济发展水平相适应的困境儿童分类保障制度，困境儿童服务体系更加科学、优化、完善，全社会关爱保护儿童意识明显增强，使困境儿童成长环境更加改善、安全更有保障、成长生活更有尊严。
二、准确界定困境儿童的分类标准
本意见所称困境儿童是指具有本市户籍，未满18周岁，因自身残疾、家庭经济贫困、缺乏有效监护等原因造成生活陷入困境的未成年人。具体分类如下：
（一）因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，主要包括城乡低保家庭儿童、城乡低收入家庭儿童等。
（二）因罹患重病或身体残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，主要包括达到《第二次全国残疾人抽样调查残疾标准》规定的一级、二级残疾的儿童，患白血病（含再生障碍性贫血、血友病）、先天性心脏病、尿毒症、恶性肿瘤、结核病、重性精神病等重大疾病或经区县（市）级以上政府认定应当救助的重大疾病导致家庭生活困难的儿童，受艾滋病影响的儿童（携带艾滋病病毒及患有艾滋病的未满18周岁的未成年人）等。
（三）因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童，主要包括孤儿弃婴、特困救助供养儿童（事实无人抚养儿童）、流浪儿童等。
1.孤儿。失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人，包括福利机构养育孤儿和社会散居孤儿，由区县（市）级以上民政部门依据有关规定和条件认定。
2.特困救助供养儿童（事实无人抚养儿童）。无劳动能力，无生活来源，法定抚养或扶养人无抚养或扶养能力的未满16周岁儿童。法定抚养或扶养人因自身属于特困人员、能力欠缺或者因其他不可抗拒的客观原因，无法履行法定义务，被抚养或扶养人实际上无法得到抚养或扶养的，可以认定为无抚养或扶养能力。主要包括以下情况：
(1)父母双方均失踪（未达到法院宣告时限,下同）、患精神性疾病、服刑、被强制戒毒、重残（二级以上，下同）或完全丧失劳动能力，且家庭困难的儿童;
(2)父母一方失踪，另一方死亡、患精神性疾病、服刑、被强制戒毒、重残或完全丧失劳动能力，且家庭困难的儿童;
(3)父母一方死亡，另一方患精神性疾病、服刑、被强制戒毒、重残或完全丧失劳动能力，且家庭困难的儿童;
(4)父母一方患精神性疾病，另一方服刑、被强制戒毒、重残或完全丧失劳动能力，且家庭困难的儿童;
(5)父母一方服刑，另一方被强制戒毒、重残或完全丧失劳动能力，且家庭困难的儿童;
(6)父母一方被强制戒毒，另一方重残或完全丧失劳动能力，且家庭困难的儿童;
(7)父母一方重残, 另一方完全丧失劳动能力, 且家庭困难的儿童;
3.流浪儿童。年龄在18周岁以下，脱离家庭或监护人看护，流落到社会超过24小时，失去基本生存保障而陷入困境的未成年人。
（四）因遭遇突发性、紧迫性、临时性等特殊原因导致陷入临时困境的儿童，主要包括打拐解救儿童、临时失去家庭依靠的儿童等。
三、切实做好困境儿童分类保障
（一）落实基本生活保障
对于无法定抚养人的儿童，纳入孤儿保障范围。全面落实孤儿基本生活保障政策，保障标准按照现行政策文件标准执行，保障经费从原经费渠道解决，艾滋病病毒感染儿童基本生活费参照孤儿标准执行。对于符合特困人员救助供养条件的儿童，纳入特困人员救助供养范围，按照特困人员救助供养标准提供基本生活保障，同时不再享受最低社会保障政策。对于法定抚养或扶养人有抚养或扶养能力但家庭经济困难的儿童，符合最低生活保障条件的纳入保障范围，并适当提高救助水平。对于遭遇突发性、紧迫性、临时性基本生活困难家庭的儿童，按规定实施临时救助。对于流浪无着的困境儿童要及时给予妥善的临时安置，满足其基本生活需求。对于其他困境儿童也要做好基本生活保障工作。
以上困境儿童认定条件和程序按照现行有关法规政策执行。要规范审批程序，严格审批行为，实行困境儿童救助保障动态管理，做到应保尽保、应退尽退，确保公平、公正。同时，要加强政策衔接，按照不叠加、就高不就低享受基本生活保障政策的原则，统筹做好困境儿童基本生活保障。纳入孤儿基本生活保障的残疾儿童，不再享受困难残疾人生活补贴，可享受重度残疾人护理补贴；纳入特困人员救助供养的残疾儿童，不再享受困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴；纳入孤儿基本生活保障的困境儿童，不再享受特困人员救助供养保障。
（二）加大基本医疗保障
用足现有医疗政策资源，进一步形成困境儿童医疗康复保障合力。为符合条件的困境儿童建立基本医疗保险，对参加城乡居民基本医疗保险的困难的重病、重残儿童，城乡居民基本医疗保险和大病保险给予适当倾斜。按照《人力资源和社会保障部国家卫生计生委民政部财政部中国残联关于新增部分医疗康复项目纳入基本医疗保障支付范围的通知》（人社部发〔2016〕23号）精神，落实小儿行为听力测试、儿童听力障碍语言训练等医疗康复项目纳入基本医疗保障范围政策。对于最低生活保障家庭儿童、重度残疾儿童参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分给予定额补贴，对于纳入特困人员救助供养范围的儿童参加城乡居民基本医疗保险给予全额资助。积极鼓励社会力量对困境儿童医疗费用给予慈善救助。开展“残疾孤儿手术康复明天计划”，为孤残儿童提供手术矫治和康复。完善弃婴和流浪乞讨儿童疾病患者的发现、护送、救治机制，对其开展的医疗救治实行首诊负责制和先救治后结算。公安部门对流浪、弃婴、打拐解救和受虐解救儿童，要做好体检和dna信息录入后再向民政部门移交。
（三）加强康复服务
进一步完善残疾儿童康复救助制度。加强0-6周岁脑瘫儿童抢救性康复，并将0-6周岁脑瘫儿童康复基础治疗项目纳入医保报销范围；对0-6岁视力、听力、智力、肢体残疾儿童和孤独症儿童加快建立筛查、诊断、康复、救助一体化工作机制；将需要装配康复器具的困境肢体残疾儿童全部纳入“龙江爱心助残工程”等公益项目，逐步实现免费筛查、诊断及手术康复、辅助器具配置和康复训练等服务；支持儿童福利机构在做好机构内孤残儿童服务的同时，为社会残疾儿童提供替代照料、养育辅导、康复训练等服务。纳入基本公共服务项目的残疾人康复等服务和残疾人保障政策要优先保障残疾儿童需求。
（四）强化教育保障
对家庭经济困难儿童，要按规定落实学前教育阶段幼儿资助政策、义务教育阶段“两免一补”政策、高中阶段免学杂费和国家助学金等教育资助政策。对在义务教育阶段就学的特困儿童给予教育救助。建立残疾儿童特殊教育支持保障体系，采取进入特教学校、特教班、随班就读、送教上门等方式解决困境残疾儿童就学问题，为残疾儿童、青少年提供包括义务教育、高中阶段教育在内的12年免费教育。对符合条件的在校就读残疾儿童发放残疾人教育扶残助学金。落实随迁子女入学政策，对于农业转移人口及其他常住人口随迁子女，要将其义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，建立以居住证为依据的随迁子女入学机制，并与当地户籍学生享受同等教育政策，实行免试就近入学。全面落实在流入地参加升学考试政策和接受中等职业教育免学费政策。支持特殊教育学校、取得办园许可的残疾儿童康复机构和有条件的儿童福利机构开展学前教育。支持儿童福利机构特教班在做好机构内残疾儿童特殊教育的同时，为社会残疾儿童提供替代照料、养育辅导、康复训练等服务。完善义务教育控辍保学工作机制，确保困境儿童入学和不失学，依法完成义务教育。加强困境儿童职业教育救助。
（五）扶持困境儿童成年后就业创业
鼓励和帮扶有劳动能力的困境儿童成年后实现就业，按规定落实好职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、免费职业介绍、职业介绍补贴和社会保险补贴、岗位补贴等政策，积极提供就业服务和就业援助，及时将成年后就业困难且符合条件的困境儿童纳入就业援助范围。对困境儿童成年后有自主创业意愿的，作为重点援助对象，按规定享受创业担保贷款、税费减免等创业扶持政策。对困境儿童成年后未就业的可按照有关规定，纳入公益性岗位援助政策范围，优先安排其到政府投资开发的公益性岗位就业。
（六）优先解决住房问题
妥善解决困境儿童成年后住房问题。对居住在农村的无住房的困境儿童成年后，符合条件的，其家庭优先纳入农村危房改造等农村困难群众住房救助体系，并在政策和资金补助上予以倾斜。乡（镇）政府和村民委员会要积极鼓励、动员社会力量及居住地村民帮助其建房。对居住在城市的困境儿童（含成年后），符合我市保障性住房资格条件的，应按照相关规定，为其家庭提供公共租赁住房或发放住房租赁补贴。
（七）落实监护责任
对失去父母、查找不到生父母的儿童，纳入孤儿安置渠道，采取亲属抚养、机构养育、家庭寄养和依法收养方式妥善安置。在选择监护人时，要严格遵照儿童利益最大化原则做好家庭监护能力评估等工作。对于父母没有监护能力且无其他监护人的儿童，以及人民法院指定由民政部门担任监护人的儿童，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。对于儿童监护人不履行监护职责且经公安机关教育不改的，可由公安机关将儿童送交民政部门设立的儿童福利机构、救助保护机构临时监护，并依法追究监护人的法律责任。公安、司法等部门在实施强制措施时，应当负责帮助当事人妥善完成将子女依法委托给亲属等自然人或民政部门设立的儿童福利机构、救助保护机构等临时代养的安置。对于监护人确实无力抚养的儿童，可通过依法转移监护权实施亲属抚养、机构养育或通过收养对其进行永久安置。对于依法收养儿童，民政部门要完善和强化监护人抚养监护能力评估制度，落实妥善抚养监护要求。基层政府、基层组织、学校及公安派出机构等要加强对农村留守儿童监护问题的监督和干预。公安机关要积极为困境儿童建立户籍身份。
（八）优化关爱机制
加强困境儿童心理健康服务、疏导和危机干预工作。着重完善困境儿童法治教育、法律援助和司法救助机制，积极为困境儿童提供法律援助，鼓励支持群团组织、社会团体、企事业单位等参与困境儿童法律援助活动。完善社区对困境儿童的服务制度，提高社区服务及时性和有效性，为困境儿童提供专业社工心理咨询服务，帮助其培养健康心理和健全人格。鼓励和引导社会慈善力量向困境儿童倾斜，建立信息共享渠道，提高精准帮扶度，提升困境儿童幸福感。
四、建立健全困境儿童保障工作体系
强化落实政府和相关部门职责，提升基层工作能力，充分发挥群团组织优势，广泛动员社会力量参与，建立健全覆盖城乡、上下联动、协同配合、集儿童福利服务和救助保护为一体的困境儿童保障工作体系。
（一）构建区县（市）、乡镇（街道）、村（居）三级工作网络。各区县（市）政府要建立政府领导，民政、妇儿工作部门牵头，教育、公安、人社、卫生计生、残联等部门信息共享、协调联动的工作机制，统筹做好困境儿童保障政策落实和指导、协调、督查等工作。要参照农村留守儿童救助保护机制，建立面向城乡困境儿童包括强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等在内的困境儿童安全保护机制。要依托儿童福利机构、救助保护机构、特困人员救助供养机构、残疾人服务机构、城乡社区公共服务设施等，健全困境儿童服务网络，辐射城乡社区，发挥临时庇护、收留抚养、福利服务等功能。
各乡镇政府（街道办事处）要建立翔实完备的困境儿童信息台账，做到一人一档案，并实行动态管理，为困境儿童保障工作提供信息支持。乡镇政府（街道办事处）要畅通与区县（市）政府及其民政、妇儿、教育、公安、司法、人社、卫生计生、残联等部门的联系，并依托上述部门（组织）在乡镇（街道）的办事（派出）机构，及时办理困境儿童及其家庭社会救助、社会福利、安全保护等事务。
各村（居）民委员会要设立由村（居）民委员会委员、大学生村官或者专业社会工作者等担（兼）任的儿童福利督导员或儿童权利监察员，负责困境儿童保障政策宣传和日常工作，通过全面排查、定期走访，及时掌握困境儿童家庭、监护、就学等基本情况，指导、监督家庭依法履行抚养义务和监护职责，并通过村（居）民委员会向乡镇政府（街道办事处）报告情况。村（居）民委员会对于发现的困境儿童及其家庭，属于家庭经济贫困、儿童自身残疾等困难情形的，要告知或协助其申请相关社会救助、社会福利等保障；属于家庭监护缺失或监护不当导致儿童人身安全受到威胁或侵害的，要落实强制报告责任；要积极协助乡镇政府（街道办事处）及民政、妇儿、教育、公安、人社、卫生计生、残联等部门组织开展困境儿童保障工作。
各乡镇（街道）、城乡社区要设立儿童工作站，打造“儿童之家”工作服务平台，并使用全市统一的“儿童之家”标识牌匾。将儿童工作站建设纳入社区服务管理内容，根据社区服务场地条件配备相应办公设备，有效整合社区服务资源，充分利用儿童工作站开展儿童工作。
（二）建立部门协作联动机制。各级民政、妇儿部门要发挥牵头作用，会同教育、公安、人社、卫生计生、残联等部门，推动各有关方面共同做好困境儿童保障工作。民政、教育、卫生计生、人社、住建等社会救助管理部门要进一步完善政策措施，健立健全“一门受理、协同办理”工作机制，确保符合条件的困境儿童及其家庭及时得到有效帮扶。民政、教育、公安、卫生计生等部门要督促和指导中小学校、幼儿园、托儿所、医疗卫生机构、社会福利机构、救助保护机构切实履行困境儿童安全保护机制赋予的强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等职责，保障困境儿童人身安全。
（三）充分发挥群团组织作用。群团组织要发挥自身优势，广泛开展适合困境儿童特点和需求的关爱、帮扶、维权等服务，发挥示范带动作用。工会、共青团、妇联要广泛动员广大职工、团员青年、妇女等开展多种形式的困境儿童关爱服务，依托各自活动阵地、活动平台、服务项目等，加强对困境儿童及其家庭的教育指导和培训帮扶。残联组织要依托残疾人服务设施加强残疾儿童康复训练、特殊教育等工作，加快建立残疾儿童康复救助制度，加强残疾儿童康复机构建设和康复服务专业技术人员培训培养，组织实施残疾儿童康复救助项目，提高康复保障水平和服务能力。要充分发挥关工委等组织作用，协同做好困境儿童关爱服务工作。
（四）鼓励支持社会力量参与。建立政府主导与社会参与良性互动机制，加快孵化培育专业社会工作服务机构、慈善组织、志愿服务组织，引导其围绕困境儿童基本生活、教育、医疗、照料、康复等需求，捐赠资金物资、实施慈善项目、提供专业服务。落实国家有关税费优惠政策，通过政府和社会资本合作（ppp）等方式，支持社会力量举办困境儿童托养照料、康复训练等服务机构，并鼓励其参与承接政府购买服务。支持社会工作者、法律工作者等专业人员和志愿者针对困境儿童不同特点提供心理疏导、精神关爱、家庭教育指导、权益维护等服务。鼓励爱心家庭依据相关规定，为有需要的困境儿童提供家庭寄养、委托代养、爱心助养等服务，帮助困境儿童得到妥善照料和家庭亲情。积极倡导企业履行社会责任，通过一对一帮扶、慈善捐赠、实施公益项目等多种方式，为困境儿童及其家庭提供更多帮助。
五、工作要求
（一）强化组织领导。各地区要将困境儿童保障工作纳入重要议事日程和经济社会发展等规划，积极完善政策措施，健全工作机制，及时研究解决工作中的重大问题。要建立政府分管负责人负责，民政和妇儿部门牵头，相关部门通力合作、各尽其责的工作协调机制，将儿童福利保障、服务保护、预防救助等各项政策落实到位，确保困境儿童保障不留死角。要完善工作考核机制，强化激励问责，制定督查考核办法，明确督查指标，建立常态化、经常化督查考核机制，定期通报工作情况，及时总结推广先进经验。加强各级、各部门困境儿童工作信息共享和动态监测。
（二）强化能力建设。统筹各方资源，充分发挥政府、市场、社会作用，逐步完善儿童福利机构或社会福利机构儿童部、救助保护机构场所设施，健全服务功能，增强服务能力，满足监护照料困境儿童需要。充分利用现有公共服务设施开辟儿童之家等儿童活动和服务场所，将面向儿童服务功能纳入社区公共服务体系。各级财政部门要优化和调整支出结构，多渠道筹措资金，支持做好困境儿童保障工作。各地区要积极引导社会资金投入，为困境儿童保障工作提供更加有力支撑；加强困境儿童保障工作队伍建设，制定儿童福利督导员或儿童权利监察员工作规范，明确工作职责，强化责任意识，提高服务困境儿童能力。
（三）强化宣传引导。加强儿童权益保障法律法规和困境儿童保障政策宣传，开展形式多样的宣传教育活动，强化全社会保护儿童权利意识，强化家庭履责的法律意识和政府主导、全民关爱的责任意识。大力弘扬社会主义核心价值观和中华民族恤孤慈幼的传统美德，鼓励、倡导、表彰邻里守望和社区互助行为，宣传报道先进典型，发挥示范带动作用。建立健全舆情监测预警和应对机制，及时妥善回应社会关切。
（四）强化督导检查。各地区、各有关部门要根据实际情况和职责分工研究制定具体实施办法。民政、妇儿部门要切实发挥牵头作用，会同相关部门加强对本意见执行情况的督导检查，重点检查建立困境儿童分类保障政策情况、落实孤儿生活费制度情况及儿童福利体系建设情况，对重大情况及时向市政府报告。市政府将适时组织专项督查。
哈尔滨市人民政府
2018年3月14日
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