城市更新启示录：天安云谷 旧厂房变身创新产业基地
深圳蔡屋围改造后焕然一新。 深圳市规划和国土资源委员会城市更新局供图
在深圳坂田街道，天安云谷项目内，华为、艾比森、世强电讯等300多家优质企业均在此入驻。可就在几年前，这里还全都是低端业态、小厂房。
再把目光转到南山区的大冲村，华润大冲项目内，如今已成为高楼林立，集大型商业、办公和居住为一体的城市复合功能区。谁又能想到，这里曾经“贴面楼”“握手楼”随处可见。
深圳是一个人口大市、经济大市，却是一个土地小市，实际管理人口超过2000万，陆域面积仅1997平方公里，建设用地规模更是少之又少。可就是在空间资源极其有限的条件下，深圳却实现了城市的快速发展，完成了高度城市化进程。一个个的旧村、旧工业区、旧厂房焕发生机，破茧为蝶。这离不开土地管理制度改革的强有力支撑，城市更新则是其中重要的路径。
历程 14年探索形成“深圳模式”
深圳，一直是改革开放的前沿阵地，经过30年的快速发展，城市规模和人口密度都高速增长。如今，深圳也面临着土地、资源、环境、人口四个“难以为继”的瓶颈，其中土地资源尤为严重。如何释放土地潜能，优化城市结构，提升城市功能，破解发展瓶颈成为一个重要课题。
“事实上，我们早就意识到了这个问题，”深圳市规划和国土资源委员会城市更新局相关负责人介绍，凭借着“实干精神”和“深圳速度”，深圳率先实施改革，于2004年出台了《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》，启动城中村改造工作，正式拉开城市旧改序幕。
2009年，广东省出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》。乘此“三旧”改造试点政策东风，深圳在全国率先创新提出“城市更新”概念，并围绕“城市更新单元”进行了政策和机制的多项创新，出台了《深圳市城市更新办法》及系列相关政策。
如今，经过14年的城市更新历程，在高质量推进深度城市化，结合区域规划特质和产业发展需求基础上，深圳打造出了一个以“政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与”为原则，多方共赢的城市更新“深圳模式”。
在深圳市城市规划协会会长、深圳市规划国土发展研究中心总规划师邹兵看来，“深圳模式”与其他城市做法最大的不同，也是其最大的亮点，就是强调“政府引导，市场运作”，原权利人可自行或委托开发企业等市场主体进行改造，政府在其中只发挥 “守门员”的作用。
“深圳模式”下的城市更新效果是明显的。2017年深圳城市更新完成固定资产投资1043.7亿，同比增长58%，占全市20%；全市已批的城市更新规划落实了大量幼儿园、中小学、社康医院、医院、公交首末站，保障性住房400多万平方米。
机制 建立系统的城市更新政策体系
经过多年摸索，并借鉴国内外成功经验，深圳创新性形成了符合自身实际的城市更新机制。
记者了解到，在机构上，深圳城市更新工作分为市、区两级管理。市规划国土部门是全市城市更新工作的主管部门，具体执行则由城市更新局来完成。
深圳市规划和国土资源委员会城市更新局主要负责全市城市更新政策、标准的统筹，全市性城市更新规划的编制以及城市更新业务的指导、组织、协调、监督。在区级层面，各区也同样设有城市更新局，负责具体城市更新项目的审批工作。
有了机构以及人员的保障，建章立制则是顺理成章。
记者梳理深圳城市更新政策，从2009年到2016年间，光办理流程、专项规定，指导意见等政策就有20多条，这些文件既有综合性、又有针对性，内容各有侧重，已经形成了较为系统的城市更新政策体系，推动了更新工作的制度化和规范化。
深圳市规划和国土资源委员会城市更新局相关负责人介绍，目前，在城市更新的各环节，深圳均出台了配套政策，形成了以 《深圳市城市更新办法》和 《深圳市城市更新办法实施细则》为城市更新的两大核心政策，并在此基础上制定配套政策，专项规定及提供指导意见等。
邹兵认为，从制度和政策上，深圳为市场力量进入城市更新提供路径，并以市场化方式协调解决搬迁补偿安置等问题，有效避免政府直接介入引发的矛盾和冲突。
在中山大学岭南学院经济系教授林江看来，城市更新是城市化进程的必经之路。深圳在城市更新的过程中，根据各个行政区不同的特质，进行区分不同功能规划，实现城市品质的提升，产业的集聚。在这方面，深圳有比较多的优秀经验做法值得学习。
创新 提出城市更新单元的做法
之所以称之模式，必然有独特之处。深圳的城市更新除了出台完备的政策进行整体引导外，最重要的是提出了城市更新单元的做法，明确了城市更新单元的具体运作方式。
根据规定，城市更新单元是在保证基础设施和公共服务设施相对完整的前提下，按照有关技术规范，综合考虑道路、河流等自然要素及产权边界等因素，划定相对成片的需求进行更新的区域。一个城市更新单元内可以包括一个或多个城市更新项目。
在邹兵看来，推出 “城市更新单元”的概念来规划，改变了“以项目个体为推动主体”更新城市的方式，突破以宗地和产权划分更新范围的习惯做法，在更大的范围内实现空间统筹，充分发挥了对零散用地的整合作用，确保单元内的城市基础设施、公共服务实施、保障性住房等公益性项目的建设，提升了城市整体环境和形象，有效实现了市场利益和公共利益的平衡。
“规划编制过程充分尊重原权利人权益，带有协商式的特点，可操作性强，这也是改造能够推进的动力之一。”对此，长期参与深圳城市更新的地产界人士曲明明认为，城市更新单元规划制度，以城市更新单元为基本单位编制规划，与地区控制性规划不同，其是由城市更新项目的申报单位委托有资质的规划技术单位进行编制申报，只要编制内容符合相关的文件规定，即可审批通过。
曲明明说，和广州相比，深圳的管理模式相对简单，但是结构清晰。这也是开发企业愿意积极参与其中的一个原因。
深圳大冲村旧改后。
深圳大冲村旧改前。 深圳市规划和国土资源委员会城市更新局供图
●深圳城市更新典型案例
大冲村
最大城中村改造破茧成蝶
8月7日下午，记者来到华润大冲旧改项目。映入记者眼帘的，是一片区拥有集零售、餐饮、娱乐、休闲、文化及康体于一体的超大型购物中心万象天地，国际标准甲级写字楼群，不同档次组合的高品质酒店群，以及新型现代化高尚居住社区。很难想象，在这个深圳最古老的村庄，曾经都是村民的自建私宅及厂房，“贴面楼”“握手楼”随处可见。
背景：“握手楼”随处见 出租效益差
大冲村改造前为城中村,地处深南大道沿线城市景观带上。村内楼房密集、小巷狭窄、街道凌乱、居室昏暗，与周边现代、整洁的城市风貌形成鲜明反差。村民的“握手楼”存在一定的消防隐患，成为基层社会难点。
过去，大冲村集体经济的发展主要来源于集体商铺、厂房的出租，但随着金融危机的来袭，很多工厂纷纷撤离大冲甚或搬到租金更便宜的地区甚至倒闭，集体经济备受冲击。
翻看深圳地图，大冲村位于高新技术产业园区中区的东部，西临高新中区西片区，北接高新北区东片即松坪山住宅区。从地理位置上看，它是高新技术产业园区重要的配套基地，同时也是深圳重要的城市景观和交通节点之一。大冲村的改造是大势所趋。
模式：政府引导 村企合作推进
深圳市规划和国土资源委员会城市更新局计划处处长汪亮介绍，大冲村旧改项目是目前深圳规模最大的城中村改造项目，其难度和复杂程度也是空前，在深圳的城市更新中具有里程碑式的意义。
据介绍，在大冲村旧改项目实施过程中，主要运用了“政府引导、市场化运作、股份公司参与”的运作模式。
2007年，华润集团和大冲股份公司签订合作意向书，确定由华润置地（深圳）有限公司作为实施主体。项目占地68.5万平方米，涉及近1000户原村民、300多户非村民的动迁、约7万居住人口的搬迁及1500多栋房屋（近110万平方米）的拆除。项目预计总投资将超过300亿元。
2008年，南山区政府派出驻点工作组，进驻大冲村指导和协调合作双方开展工作。从此，旧改三方团队携手并肩，依靠主流民意的支持，攻坚克难，推动着大冲旧改一步一步向前迈进。
在村民、政府、企业三方中,“村民受益”被摆在了首要位置。旧改中，村民可以获得货币补偿和物业补偿。旧改完成后，村民还能参与回迁物业、写字楼和酒店的管理。同时，保留了大王古庙和郑氏宗祠两个历史建筑的重建，为大冲人守住了精神家园和历史记忆。
成效：成为深圳高新区配套基地
“以前这里治安不好、消防不好、道路不好。有些地方手机没信号，白天屋内都要开灯。”大冲村内参与改造的村民吴先生说，如今这些情况都得到翻天覆地的变化。
去年，随着华润万象天地综合体开业，数十栋高楼拔地而起，大冲村已成为与深圳市未来形象相适应的超大规模、新型、时尚、现代化的商业商务中心及居住社区，成为深圳高新区和华侨城旅游景区的重要配套基地。
在村集体经济发展方面，旧改之后大冲股份公司的集体物业将囊括写字楼、酒店、还迁自住区、体育馆等,集体物业的租金能达到旧改前的四倍，集体经济实力大大增强，村民个人也因单位面积物业租金提升而提高收益。
在片区价值方面，随着万象天地及高端写字楼入伙后，税收方面带来约13亿元的增长。与此同时，随着商户的进驻和企业的入驻，直接或间接带动就业人口增长约4.3万人。
有城市更新专家认为，大冲旧改带来的，不仅是人居环境的改善，也不仅是村民财富的增值和集体经济的可持续发展。大冲村彻底改变了未来的经济模式和生活观念，带来的一个片区组织管理、生存方式、思想观念的全面升级，并由此为经济转型和社会转型带来推动和示范效应。
天安云谷项目。《惠州日报》记者李松权 摄
天安云谷
旧厂房变身创新产业基地
在深圳坂田街道，站在天安云谷的产业研发大厦前，谁也无法想象，几年前这里还是成片的城中村和矮旧的握手楼，主要产业为从事五金、塑胶等劳动密集型传统产业。天安云谷项目并不仅仅是传统上的“腾笼换鸟”，更是“凤凰涅槃”。
背景：劳动密集型传统产业居多
天安云谷城市更新项目位于坂雪岗科技新城范围内，是华为片区的西北部华为产业辐射的核心腹地。
改造前，由于历史原因，华为、新天下等高新技术企业周边基本上都是城中村（旧村）和旧工业区，主要产业为从事五金、塑胶等劳动密集型传统产业，城市服务品质、城市面貌、粗犷的土地利用模式与高新技术区的产业发展、配套需求、现代化形象形成了巨大反差。
模式：拆除重建落实产业升级
天安云谷城市更新项目是由多权利主体形成一个权利主体的城市更新项目，更新范围用地面积为76.15万平方米，改造模式为拆除重建。其改造重点是落实产业升级空间及结合高新产业研发区发展特征，就近提供相关产业配套。
据介绍，在分期建设策略方面，整个项目计划分六期进行开发，总投资逾300亿人民币。主要是考虑到旧城改造的特殊性，项目采用“拆除一片，建设一片”的分期策略。
在整体架构上，天安云谷规划以研发办公为主，同时规划了居住功能，包括商品房和小型公寓两种居住形态，解决职住平衡的问题。在整体城市规划上，天安云谷除研发办公、居住、商业外，还有学校、公交站、酒店、文化中心、展览馆等设施。
此外，新兴产业的最宝贵的资源是人才。因此，天安云谷以人才的需要为优先导向架构城市功能，包括丰富的餐饮休闲文化运动基础设施。
成效：一期产值已突破1500亿元
如今，项目已成为深圳市“十三五”重大建设项目，城市更新、产业升级和特区一体化示范项目。
在天安云谷项目北部约1公里处，是华为的全球总部基地所在。目前，华为租用了天安云谷约13万平方米研发物业。此外，艾比森、康冠、世强、安奈儿等一批知名企业已经入驻，园区整体招商完成率达99%以上。
据介绍，项目改造建成后将引进近3000家科技企业、研发机构及金融、科技中介等专业配套机构，预计年产值约2000亿元，税收约200亿元。
可以看到，项目一期已经带来了可观的收益，年产值突破1500亿元，创造税收贡献约50亿元。
长期参与深圳城市更新的地产界人士曲明明指出，天安云谷的城市更新实现了产业结构的升级、地区产值的提升、人口结构的优化，带动了物业资产增值的同时也带动了周边基础设施的完善，创造了政府、村集体、产业、民生等多方共赢。
深圳龙岗区天安岗头村改造前。深圳市规划和国土资源委员会城市更新局供图
●释疑
“深圳模式”破解城市更新难点
在全省各城市推进三旧改造的过程中，都免不了要碰到利益平衡、历史遗留用地解决，如何高效推进的问题。在“深圳模式”中，如何解决这些难点问题，值得学习借鉴。
各方利益如何平衡？公共利益优先 确保各方利益平衡
深圳市规划和国土资源委员会城市更新局相关负责人介绍，深圳的城市更新，始终优先考虑公共利益，将城市更新与优化人居环境、改善城市面貌、促进产业升级、落实公共设施和基础设施结合起来，促进城市功能和环境品质明显提升。
例如，在城市更新中，必须提供政府不小于拆除范围用地面积15%且不小于3000平方米的用地，用于建设城市基础设施和公共服务设施。改造后包含住宅的项目按住宅总规模15%-35%的比例配建保障性住房。同时，产业升级类项目按照12%的比例配建创新型产业用房。
在村民利益方面，则要求先明晰产权，保障权益，切实维护原权利人合法权益。深圳市规定必须在所有原权利人百分之百签约的条件下，才能确认市场开发主体，严禁强行拆迁。
在企业的利益方面，深圳则落实广东省“三旧”改造政策，在鼓励企业参与城市更新、加大政策优惠、简化审批程序、加大产业升级扶持力度等方面给予支持。
历史遗留问题如何解决？改造用地可协议出让给市场主体
城市更新要有效推动，城市更新单元规划的编制，都离不开土地政策的支持。
在2009年之前，深圳城市更新项目推动缓慢的一个原因是受制于当时土地管理政策的限制。那时，深圳的土地所有权虽然在国家，但土地上的建筑产权基本上都在村集体及企业私人手上。由此历史遗留用地问题突出，城中村、旧工业区等土地权益和产权归属关系复杂。
“为了解决这些问题，我们在土地出让方式，地价差异化标准等方面进行了政策创新。”深圳市规划和国土资源委员会城市更新局相关负责人介绍，深圳借助土地管理制度改革的契机，城市更新工作中也进行了相关的探索，实现了规划和土地政策并进，使规划和土地政策相辅相成。
在土地配套政策方面，“深圳模式”的最大创新点为：改造用地可以协议方式出让给原权利人或参与改造的市场主体，这在土地出让方式中打破以前招拍挂用地审批的唯一方式。
此外深圳根据规划统筹需要还允许未建设用地可通过城市更新单元规划整合进行腾挪、置换；区分城中村、旧屋村、旧工业区和其他旧区等不同类型，可以按不同的地价标准进行补缴。
如何更高效率推进？“强区放权”因地制宜发展
2016年，深圳推进了“强区放权”改革工作，实行一级审批。在城市更新方面，市级层面也将涉及的行政审批、行政确认、行政服务、行政处罚、行政检查等职权下放至区级政府行使。改革后，市级层面主要负责政策制定、规划统筹和业务指导，具体项目的审批全部由各区负责。
以深圳最早建成区罗湖区为例。该区在强区放权方面试水城市更新改革，带来全新的历史机遇。政策推进一个月内，罗湖区便快速系统地承接了原分散在7个市直部门的22项城市更新审批权，并依据政策法规在区层面上进行资源整合、流程再造。
记者了解到，2017年，改革1年来，罗湖区有关事项审批环节压缩过半，审批时间缩短近三分之二，1年之内累计列入城市更新计划的项目达91个，为历年来最多。
在城市更新上，为何要推动强区放权？在邹兵看来，存量土地的更新改造工作，其运作机制、方式与增量土地的大为不同，城市更新情况相对复杂，其涉及的利益主体多而散。因此，推动具体项目的改造，必须要靠基层，靠微观的主体运用灵活多变的方式来完成。如果这一块的工作依赖市一级政府来做，那么效率和效益就很难达到预期。”
本版统筹 惠州报业传媒集团全媒体记者曾兴华本版文字 惠州报业传媒集团全媒体记者邱若蓉 戴建 杨敬贺 张胜凡
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